د. محمد ناجي
هذه ورقة كان صاحبها قد حضرها للمساهمة بها في المائدة المستديرة التي نظمتها ترانسبرانسي المغرب حول موضوع “تضارب المصالح” ، يوم السبت 21 مارس بالرباط .. ، وهو موضوع قلما تداولته وسائل الإعلام، ولا أولته الجمعيات والهيئات الحقوقية والمدنية ما يستحقه من الاهتمام والدرس؛ ولذلك فإن إثارة هذا الموضوع وتخصيصه بمائدة مستديرة من طرف ترانسبرانسي المغرب للوقوف على تعاطي الدولة المغربية له، وكيفية تفاعلها معه، ومدى آثاره في القوانين المغربية، يعد خطوة محمودة والتفاتة طيبة من قبل هذه الهيئة الوطنية، للتحسيس بضرورة انكباب الدولة على إنزاله إلى أرض الواقع؛ خاصة وأن المغرب كان قد صادق منذ 9 ماي 2007 على مقتضيات اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد ، بعد أن كان قد أحدث الهيئة المركزية للوقاية من الرشوة لدى الوزير الأول بمقتضى مرسوم 13 مارس 2007. وقبل ذلك كله كان الوزير الأول عبد الرحمن اليوسفي قد أصدر منشورا رقمه 99 / 30 بتاريخ 19 نونبر 1999 حول الجمع بين الوظيفة والأنشطة الحرة. وكان الأستاذ المرحوم عبد الكريم الفيلالي قبل كل هذا وذاك قد تقدم إلى برلمان 1964 مطالبا بإقرار قانون للمحاسبة؛ هو الذي أصبح يعرف فيما بعد بقانون “من أين لك هذا ” ؛ دون أن يظهر لأي من هذه المبادرات أثر إيجابي ملموس في محاربة ظاهرة انتشار “تضارب المصالح” بين المسؤولين والحاكمين في المغرب .
وتعميما للفائدة، ولإعطاء صورة تقريبية عن مفهوم تضارب المصالح، وتخصيصه بقوانين تؤطره، فقد رأيت أن أقدم قراءة لبعض مواد هذا القانون كما وردت في القرار الجمهوري المصري بشأن حظر تعارض مصالح المسؤولين في الدولة ، المؤرخ بـ 13 نونبر 2013 .
والذي أريد أن أنبه إليه بداية، وألح عليه، هو أن اختيار هذا الموضوع لا ينبغي أن يفسر على أنه تعبير عن موقف سياسي؛ فهو لا يعبر إطلاقا عن أي موقف تجاه أي طرف سياسي أو وطني في مصر الشقيقة ، وإنما اخترته لمناسبته لموضوع المائدة ، كنموذج للاستفادة منه اقتداء أو تعديلا ..
لقد أصبح من المسلم به لدى جميع الدول أن ظاهرة “تضارب المصالح” هي أخطر آفة تنخر جسد الدولة ، وترهلها، وتعرقل أي تطور اقتصادي أو اجتماعي فيها ؛؛ حيث أخذت كل الأنظمة تشعر بما تشكله هذه الآفة من تهديد لكيانها المعنوي والمادي، داخليا وخارجيا، وبدأت تستوعب ما لتضارب المصالح من آثار سلبية على أوضاعها في كل المناحي : الاقتصادية والسياسية والاجتماعية وغيرها .. ومن ثم فقد أخذت تتجه إلى محاولة تطويق هذه الآفة بقوانين خاصة، تحدد فيها مفهومها ، وكيفية تطبيقها، وما يترتب عنها من إجراءات جزائية ؛
وهكذا، ونظرا للأوضاع التي كانت عليها جمهورية مصر العربية لعدة عقود من السنين؛ عرفت خلالها أنواعا شتى من الفساد ومن اقتصاد الريع، ومن الاقتصاد العائلي والأسري، ومن استغلال النفوذ والمناصب، والاستحواذ على خيرات البلاد ومقدراتها، والاستيلاء على الأراضي بأثمنة بخسة أو رمزية؛ حيث أكدت كثير من التقارير أن الفساد (الذي هو انعكاس لتضارب المصالح) كان السبب الرئيسي في ضياع العديد من فرص التنمية، وإفلاس الكثير من المؤسسات ، وهجرة الكفاءات ، واستمرار حالة الطوارئ لعقدين ونصف دون مبرر؛ وتراجع حجم الاستثمار الأجنبي بنسبة كبيرة؛ وارتفاع معدلات البطالة والفقر .. مما أدى بالبلاد إلى حالة من التدهور، وإلى حالة من الغضب الشعبي ؛ وذلك رغم وجود قانون وُضع أصلا لمحاربة الفساد، أو الإثراء غير المشروع ؛ أو غير ذلك من الأسماء؛ هو القانون المعروف عندهم بــ: “قانون الكسب غير المشروع “، والذي ظهر منذ سنة 1975 (رقم 62) ؛ إلا أنه لم يحقق شيئا مما كان يطمح إليه الشعب المصري، أو شيئا مما وعد به إبان ظهوره في عهد السادات ؛ بل إن هذا القانون قد ظل بعده لفترة طويلة في حكم الموقوف عن التنفيذ؛ حيث لم يكن يُـفـعَّـل إلا في الحالات التي كانت تخدم مصالح المستفيدين من ريع الدولة والمستحوذين على مقدراتها، أو لردع منافسيهم ..
ولذلك فقد كان من بين أهم وأجل الإجراءات التي بادر إلى اتخاذها الرئيس المؤقت عدلي منصور بعد تعيينه في الرابع من شهر يوليوز 2013 هو إحداث قانون خاص لحظر تعارض المصالح، في إشارة واضحة وسريعة إلى رغبة الدولة في القطع مع السلوكات والاستغلالات التي عرفتها مصر على مدى ثلاثة عقود ونيف السابقة . . وهو القانون الذي لا يمكن الحكم على نتائجه قبل إعطائه الوقت الكافي لتفعيله وتطبيقه؛ لأن القانون في حد ذاته ـ كيفما كان، وأينما كان ـ لا جدوى منه إن لم يُـفَـعَّـل على الوجه الأمثل.
والواقع أن الحديث عن تضارب المصالح يحتمل معالجته من عدة جوانب :
الجانب الشرعي، والاقتصادي ، والقانوني، والسياسي ، والاجتماعي … الخ
وحتى على مستوى مفهوم المصطلح، فإنه يصعب تحديده بالنظر لارتباطه دائما بواضعه و بالغاية التي يراد استعماله من أجلها:
فتضارب المصالح في مفهوم المواطن العادي، ليس هو نفسه في مفهوم رجل الأعمال، وليس هو نفسه في مفهوم رجل السلطة، وليس هو نفسه في مفهوم أصحاب الشركات الكبرى؛ بل حتى بالنسبة للشركات الكبرى، فمفهوم تضارب المصالح يختلف من شركة إلى أخرى ؛ فقد عرفته إحدى الشركات الدولية الكبرى بقولها :
« قد ينشأ تعارض المصالح، في سياق عملنا، أو مصالحنا (أو ما يتعلق بموظفينا أو أعضاء مجلس الإدارة أو المساهمين لدينا) أو مصالح أحد عملائنا: “إذا حدث تنافس ؛ بشكل مباشر أو غير مباشر؛ مع مصالحك.» ـ
وهذا من أبسط التعريفات ولكنه في نفس الوقت من أوسعها وأشملها .
بينما عرفته شركة أخرى بقولها :
«لا يعني وجود مصلحةٍ لشخص يعمل لصالح الشركة في أي نشاط يتعلق سواء بشكل مباشر أو غير مباشر بالشركة، قيام تعارض في المصالح بين الطرفين. ولكن قد ينشأ تعارض المصالح عندما يُطلب ممن يعمل لصالح الشركة أن يبدي رأياً، أو يتخذ قراراً، أو يقوم بتصرف لمصلحة الشركة، وتكون لديه في نفس الوقت إمَّا مصلحة تتعلق بشكل مباشر أو غير مباشر بالرأي المطلوب منه إبداؤه، أو بالتصرف المطلوب منه اتخاذه، أو أن يكون لديه التزام تجاه طرف آخر غير الشركة يتعلق بهذا الرأي أو القرار أو التصرف. إذ تنطوي حالة تعارض المصالح على انتهاكٍ للسرية، وإساءةٍ لاستعمال الثقة، وتحقيقٍ لمكاسب شخصية، وزعزعةٍ للولاء مع الشركة »
http://www.maaden.com.sa/download/compliance/COI-Policy.pdf
أما بالنسبة لقوانين الدول، فإن مما يزيد تعريفَـه صعوبة ، هو تداخل مفهومه مع مفهوم الفساد الذي عرفته منظمة الشفافية العالمية، بأنه :
«السلوك الذي يمارسه المسؤولون الحكوميون في القطاع العام أو الحكومي ، سواء كانوا سياسيين أو موظفين مدنيين بهدف إثراء أنفسهم أو أقربائهم بصورة غير قانونية ، ومن خلال استخدام السلطة الممنوحة لهم . »
ولذلك فقد استقت كثير من الدول تعريفها لتضارب المصالح من هذا التعريف العالمي للفساد، مما يدل على أنهما وجهان لعملة واحدة؛
ففي قانون هيئة مكافحة الفساد الأردني جاء تعريف تضارب المصالح بهذا المنطوق:
«تضارب المصالح هو الوضع أو الموقف الذي تتأثر فيه موضوعية واستقلالية قرار الموظف أثناء أدائه لوظيفة بمصلحة شخصية ، مادية أو معنوية، تهمه هو شخصيا، أو تهم أحد أقاربه أو أصدقائه المقربين، أو عندما يتأثر أداؤه لوظيفته باعتبارات شخصية مباشرة أو غير مباشرة، أو بمعرفته بالمعلومات التي تتعلق بالقرار»
بينما الصيغة التي وضعها النائب الكويتي رياض العدساني ضمن مقترحه المقدم إلى هيئة مكافحة الفساد الكويتية هي أنه :
«الحالة التي يكون فيها الشخص المكلف بخدمة عامة في وضع تترجح فيه شبهة حصوله على مصلحة أو فائدة أو منفعة خاصة، مباشرة أو غير مباشرة له أو لغيره، أو تؤثر على قدرته على أداء مهام وظيفته ومسؤولياتها بموضوعية ونزاهة وحياد. ويسري ذلك على الإضرار أو إلحاق الخسارة بطرف منافس للشخص أو الكيان الذي أفاده الخاضع »
وفي نظري أنها صيغة إذا عدلت في عبارتها الأخيرة، بالعبارة الآتية :
«ويسري ذلك أيضا على الإضرار أو إلحاق الخسارة بأي طرف آخر ذاتي أو معنوي في مقابل الفائدة التي عادت على المستفيد منه.»
فإنها قد تكون أوفى الصيغ تعريفا بتضارب المصالح على مستوى القوانين الوطنية للدول، حيث سيدخل في مضمونها التعريف الذي وضعه المشرع المصري لتعارض المصالح في القرار الجمهوري المتعلق بالقانون 106 لسنة 2013 بشأن حظر تعارض مصالح المسؤولين في الدولة؛ كما جاء في النقط 3 و 4 و 5 من المادة 2 ؛ :
«3) تعارض المصالح : كل حالة يكون للمسؤول الحكومي أو الشخص المرتبط به مصلحة مادية أو معنوية تتعارض تعارضا مطلقا أو نسبيا مع ما يتطلبه منصبه أو وظيفته من نزاهة واستقلال وحفاظ على المال العام ، أو تكون سببا لكسب غير مشروع لنفسه أو للشخص المرتبط به .»
ثم يعرف في النقطتين 4 و 5 التعارض المطلق والتعارض النسبي، فيعرف التعارض المطلق بأنه :
«كل حالة يترتب عنها ضرر مباشر أو محقق للمصلحة أو الوظيفة العامة»
والتعارض النسبي هو :
«كل حالة يُـحتمل فيها وقوع ضرر للمصلحة أو الوظيفة العامة ».
وبفصل المشرع المصري بين التعارض المطلق والنسبي، أي بين تعارض المصالح المحقق، وتعارض المصالح المحتمل؛ يكون قد منح إمكانية واسعة لتطبيق هذا القانون ، ليس فقط في مواجهة الوقائع الحادثة، ولكن أيضا حتى بالنسبة للوقائع التي يحتمل حدوثها بالنسبة لأي حالة من حالات المسؤول الحكومي، أو الموظف في القطاع العمومي أو شبه العمومي .. أو المصالح التابعة لهما، أو الشخص المرتبط بهم بصفة عامة.
وإذا كان من المبادئ المسلم بها في القانون أنه لا يحاسب الناس على النوايا، ولا يعاقب إلا على الجريمة الواقعة، الثابتة بعناصرها المادية ، أو التي شرع في اقترافها؛ فإن إدخال عنصر حالة الاحتمال في هذا القانون، من شأنه أن يخفف من أخطار تضارب المصالح التي لو تقيدنا فيها بالتطبيق الحرفي للقانون، فستكون متعارضة مع المبدأ الأول، وخارقة لمبدإ البراءة هي الأصل ؛ باعتبار أن احتمال الوقوع في حالة تضارب المصالح لمن لم يقع فيها، يحمل تهمة مبطنة بالعمل بسوء النية، ويجرده من أصل براءته .
ولكننا بالتعمق في إدخال عنصر الاحتمال في القانون المصري نجد أنه يقصد إلى تكريس مبدإ آخر، لا يقل أهمية عن مبدأ البراءة هي الأصل، لأنه أكثر وقاية للمرء، إذا نظرنا إليه من زاوية تحصين للموظف أو المسؤول الحكومي من التعرض للشبهة بإبعاده عن مواطنها، ومن ثم الحيلولة دونه ودون الوقوع في المحظور .. فكل منصب يحتمل أن يكون أداة لتضارب المصالح، فإن حائزه سيكون في موقع شبهة حتى ولو لم يضع نفسه في أي حالة من حالات تضارب المصالح . وهذا مبدأ متأصل عن أصل شرعي يدخل في باب الاستبراء من الشبهات، المستفاد من الحديث النبوي الصحيح الذي رواه الشيخان :
﴿إن الحلال بين وإن الحرام بين ، وبينهما أمور متشابهات لا يعلمهن كثير من الناس. فمن اتقى الشبهات استبرأ لدينه وعرضه، ومن وقع في الشبهات وقع في الحرام، مالراعي يرعى حول الحمى يوشك أن يرتع فيه . ألا وإن حمى الله محارمه ….﴾
حيث الشاهد عندنا في هذا الحديث هو قوله:
“من وقع في الشبهات وقع في الحرام” ، والذي يبرره قوله عليه السلام:
“ألا وإن حمى الله محارمه” .
فمن يستعمل وسائل المحرمات ((والتي يقابلها في هذا القانون المصري مصطلح : “تضارب المصالح النسبي”)) ؛ فالغالب المرجح فيه أن يجد نفسه في يوم من الأيام مقترفا لها ، وذلك بحكم طبيعة التدرج في الأمور، وغريزة الكسب وحب المال . وقد قالوا من قديم: “منهومان لا يشبعان: طالب علم، وطالب مال”؛ حيث يبدأ المرء حياته العملية، أو وظيفته، أو مسؤوليته الحكومية بالكسب الحلال، ثم يقوده النهم إلى أن يأتي الأمورَ المختلف فيها والراجح جوازها، ثم يتدرج إلى الراجح تحريمها، ثم يقوده ذلك إلى إتيان المحرم أو الممنوع المجمع عليه .
فهذا القانون إذن جاء ليحصن الناس ويحميهم من الشبهة ومن التدرج في المحظور قبل أن يتحقق على أرض الواقع . وبذلك فهو يندرج في إطار القوانين الوقائية لمكافحة الفساد قبل وقوعه ، والتي دعت إليها الأمم المتحدة، وتبنتها الهيئات الحقوقية الدولية والوطنية لمكافحة الفساد وحظر تضارب المصالح .
وكما هو الشأن بالنسبة لكل قانون فإنه يستهل مواده بتحديد المستهدف به؛ والمستهدف من هذا القرار المصري هو كل من يتحمل مسؤولية يُـحتمل فيها قيام عنصر “تضارب المصالح” ؛ بدءا من رئيس الجمهورية إلى نواب ومساعدي شاغلي تلك المناصب ذوات المسؤولية السياسية أو المالية . حيث نصت المادة الأولى من القرار على أنه :
يخضع لأحكام هذا القانون كل من :
أ) رئيس الجمهورية .
ب) رئيس مجلس الوزراء ، و الوزراء .
ج) المحافظين و سكرتيري عموم المحافظات و رؤساء الوحدات المحلية .
د) رؤساء الهيئات و المؤسسات و المصالح و الأجهزة العامة .
هـ) نواب و مساعدي الأشخاص شاغلي المناصب و الوظائف المشار إليهم في البنود السابقة ، و من يفوضونهم في بعض اختصاصاتهم
وهذا باعتبار أن أعلى سلطة في الدولة ، هي وظيفة يزاولها موظف في الدولة، يسري عليه ما يسري على غيره من موظفي الدولة، عبر تراتبهم الوظيفي ؛ مما يحتم إخضاعه لأحكام القانون، وإخضاع الأشخاص المرتبطين به كما تفصله المواد الأخرى .
وبذلك يكرس هذا القرار مبدأ سيادة القانون، ولا أحد فوق القانون، وأجاز للهيئات واللجن الموكول لها تتبع تطبيقه، التوجهَ إلى رأس الدولة نفسه لإخضاعه لمضامينه .
فهؤلاء هم المقصودون بمصطلح المسؤول الحكومي في هذا القانون ..
إلا أن القانون لا يقف عند هؤلاء وحسب، بل يتعداهم إلى من يصطلح عليهم بالشخص المرتبط بهم ، وهو حسب النقطة 2 في المادة 2 :
«الشخص المرتبط : كل شخص تربطه بالمسؤول الحكومي صلة قرابة حتى الدرجة الرابعة ، والشركات التي يساهمون فيها أو يديرونها»
أي أنها تصل إلى ابن العم (الأب ثم الجد ثم العم ثم ابن العم) ؛
بينما يتحدد المسؤول الحكومي في “قانون حماية المال العام وتضارب المصالح العماني” بأنه :
المسؤول الحكومي : كل شخص يشغل منصبا حكوميا ، أو يتولى عملا بصفة دائمة أو مؤقتة في إحدى وحدات الجهاز الإداري للدولة، بمقابل أو بدون مقابل. ويعتبر في حكم المسؤول الحكومي أعضاء مجلس عمان ، وممثلو الحكومة في الشركات، والعاملون بالشركات المملوكة للحكومة بالكامل، أو تلك التي تساهم فيها بنسبة تزيد على 40 في المائة من رأسمالها .
[يتكون أعضاء مجلس عمان من بين الفئات الاتية :
ــ الوزراء ووكلاء الوزارات السابقين ومن في حكمهم .
ــ السفراء السابقين .
ــ كبار القضاة السابقين .
ــ كبار الضباط المتقاعدين.
ــ المشهود لهم بالكفاة والخبرة في مجالات العلم والادب والثقافه وأساتذة الجامعات والكليات والمعاهد العليا.
ــ الأعيان ورجال الأعمال .
ــ الشخصيات التي أدت خدمات جليلة للوطن .
ــ من يرى جلالة السلطان تعيينه عضواً بالمجلس من غير الفئات السابقة.]
وهكذا يتضح الفرق في الاتساع بالنسبة لمفهوم “المسؤول الحكومي” في القانون المصري وفي القانون العماني .
يتبع …
